Pouvoir législatif
Le pouvoir législatif est l'un des trois pouvoirs constituant une démocratie avec : C'est le pouvoir législatif qui rédige et vote les lois. Il est constitué d'un parlement.
Le vote de la loi en France repose sur le principe de l'accord sur un même texte entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Cet accord s'établit par la procédure de la navette parlementaire, décrite par l'article 45 de la Constitution : "tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique".
Les principaux textes de loi sont en général issus du Gouvernement et celui-ci dispose de moyens étendus pour limiter le pouvoir du Parlement dans le vote de la loi : il fixe la plus grande partie de l'ordre du jour des deux chambres et peut, sous certaines conditions, réduire la possibilité pour le Parlement de modifier ses textes.
Toutefois le Parlement adopte chaque année un certain nombre de textes déposés par des députés ou par des sénateurs. Les textes non adoptés permettent aussi de faire avancer des dossiers, surtout lorsqu'ils sont repris sous forme d'amendement dans des textes ultérieurs. Enfin, l'examen du texte au cours de plusieurs lectures par chacune des chambres permet souvent d'améliorer le texte, soit en corrigeant des points techniques, soit en proposant des mesures supplémentaires. Plus généralement, l'examen de la loi en séance publique par le Parlement est une garantie de transparence : après les annonces faites par le Gouvernement, il donne aux médias la possibilité et le temps de rendre compte au peuple français du contenu du texte tel qu'il est adopté.
Le vote de la loi passe par plusieurs phases définies avec précision par la Constitution et par les règlements des deux assemblées. Après avoir été déposé par le Gouvernement ou par le Parlement, un texte est examiné par une commission, il est amendé, discuté en séance publique et enfin voté au cours d'une ou de plusieurs lectures dans chaque chambre.
Le texte peut être déposé par le Gouvernement ; on parle alors de projet de loi. Un ou plusieurs parlementaires peuvent aussi déposer un texte sur le bureau de leur assemblée : il s'agit alors d'une proposition de loi. La procédure est similaire dans les deux assemblées. Le texte peut être déposé indifféremment sur le bureau de l'Assemblée Nationale ou sur celui du Sénat. Le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, ancien sénateur, tend à déposer de nombreux textes auprès du bureau de la Haute assemblée, c'est-à -dire du Sénat.
Un texte déposé n'est pas nécessairement discuté. Si le Gouvernement et le bureau de l'assemblée auprès de laquelle il a été déposé ne décident pas de l'inscrire en séance, il ne fera jamais l'objet d'un examen et sera considéré comme caduc au bout de quelques années. C'est le cas d'un grand nombre de propositions de loi. Cela ne veut pas dire qu'elles sont inutiles : leur contenu est parfois repris plus tard par un parlementaire ou par le Gouvernement, par exemple sous forme d'amendement dans un autre texte.
Dans un premier temps, le texte est examiné par une commission. Il existe six commissions permanentes dans chaque assemblée. Ce nombre est limité par l'article 43 de la Constitution. Chacune est spécialisée dans un domaine particulier : finances, affaires sociales, culture... Lorsqu'un texte concerne plusieurs commissions, on peut créer une commission spéciale qui n'existera que le temps de son examen. Les commissions spéciales sont assez rares : en général, le texte est renvoyé à une commission permanente, et une ou plusieurs autres commissions fournissent un avis sur les points qui les concernent.
Le texte de départ, avant l'examen en séance publique, peut être assorti d'amendements, c'est-à -dire de modifications qui visent à créer, modifier ou supprimer un article du texte de loi. Chaque parlementaire peut déposer des amendements, à titre individuel ou collectif. La commission peut aussi proposer des amendements en son propre nom. Le Gouvernement, enfin, peut déposer des amendements même si le texte initial émane de lui. Dans le cas d'un texte déposé par un parlementaire, la commission intègre ses modifications directement dans le texte : la discussion portera donc sur son texte et non sur le texte initial. Si le texte a été déposé par le Gouvernement, en revanche, la discussion partira du texte du Gouvernement et l'assemblée devra voter sur chacun des amendements de la commission, qui ne peut donc pas de sa propre initiative dénaturer le texte de départ.
Le Gouvernement peut refuser que le Parlement examine certains propositions de loi ou certains amendements s'ils alourdissent les finances de l'État (article 40 de la Constitution) ou s'ils relèvent de domaines dans lesquels la loi ne peut pas intervenir (article 41). On parle alors d'irrecevabilité.
Les textes de loi sont discutés en séance publique. Les Français peuvent venir assister aux séances au Palais Bourbon, siège de l'Assemblée nationale, ou au Palais du Luxembourg, siège du Sénat. Elles sont aussi retransmises à la télévision sur La Chaîne parlementaire.
L'ordre du jour de la séance publique est fixé par le Gouvernement, sauf pour une séance par mois dont l'ordre du jour est décidé par le bureau de l'assemblée concernée. C'est donc le Gouvernement qui, pour l'essentiel, choisit les textes qui seront discutés. Ce pouvoir est essentiel, car il retire le Parlement un moyen de bloquer l'action du Gouvernement.
Dans un premier temps, une discussion générale permet à chaque orateur d'exprimer, dans un temps limité, son point de vue d'ensemble sur le texte. Puis l'assemblée examine les articles du texte l'un après l'autre. Pour chaque article, les parlementaires discutent les amendements associés, puis votent sur l'ensemble de l'article. Lorsque tous les articles ont été examinés, les parlementaires expriment leur opinion sur le texte ainsi modifié à travers les explications de vote. Enfin ils votent sur l'ensemble du texte. Pour un exemple, on pourra consulter le déroulement de la discussion au Sénat, en première lecture, du projet de loi sur la bioéthique [1].
La discussion d'un texte peut être très rapide : dans le cas des projets de loi autorisant la ratification d'un accord international, quinze à vingt textes peuvent être adoptés en une demi-journée, car chaque texte comporte un article unique non amendé. Dans d'autres cas, la multiplication des amendements peut rallonger considérablement la discussion : en juin et juillet 2003, il a fallu plus de trois semaines à l'Assemblée nationale pour examiner le projet de loi portant réforme des retraites, sur lequel 12 000 amendements avaient été déposés [1].
Après le vote d'un texte par une assemblée, il est transmis à l'autre assemblée. La même procédure reprend : examen en commission, dépà´t éventuel d'amendements, examen et vote en séance publique. Ainsi débute la navette parlementaire.
L'examen du texte dans chacune des deux assemblées constitue la première lecture. Si la deuxième assemblée a adopté le texte sans le modifier, c'est-à -dire sans adopter d'amendement, la procédure s'arrête là : le Président de la République doit promulguer le texte, qui devient une loi à partir du moment o๠il est publié au Journal Officiel.
Si la seconde assemblée a rejeté ou modifié le texte, le texte peut revenir à la première assemblée. C'est la seconde lecture, qui suit la même procédure que la première. Un texte recevra donc autant de rapports que de lectures dans chacune des deux assemblées.
En théorie, cette navette peut se poursuivre indéfiniment. En pratique, le Gouvernement l'interrompt assez rapidement en convoquant, au plus tà´t après la deuxième lecture, une Commission mixte paritaire. Composée de députés et de sénateurs, elle essaie de mettre au point un texte de compromis. Ce texte est soumis aux deux chambres. Si elles ne sont toujours pas en accord, le dernier mot revient à l'Assemblée nationale. C'est seulement sur ce point que la Constitution donne la primauté à l'Assemblée nationale sur le Sénat dans le vote de la loi. Dans la pratique, l'Assemblée nationale a rarement besoin d'exercer ce pouvoir, car les deux assemblées finissent par s'entendre sur un texte à un stade antérieur de la navette. Toutefois, l'existence de ce recours donne à l'Assemblée nationale une force de pression et assure son rà´le prépondérant dans le vote de la loi.
Des procédures particulières permettent d'accélérer la discussion d'un texte :
La Constitution du 4 octobre 1958 définit le vote de la loi dans son Titre V :
Le vote de la loi en France
Rà´le du Gouvernement et du Parlement
Dépà´t du texte
Examen du texte en commission et amendements
Discussion du texte en séance publique
La navette parlementaire
Procédures accélérées
Un texte peut être abandonné à tout instant : il suffit de ne plus l'inscrire à l'ordre du jour.Textes de référence
Chacune des deux chambres établit de plus un règlement dans lequel elle décrit avec précision la procédure qu'elle utilise pour le vote de la loi, par exemple en ce qui concerne l'ordre des intervenants et leur temps de parole. Ce règlement est disponible sur les sites Internet de l'Assemblée nationale [1] et Sénat [1].
